漢初實行國家授田制度，按軍功授田，創(chuàng)造了一大批大小地主和自耕農，并迅速安定了漢初的政治局面。國家授田制度是在地廣人稀的背景下實施的，由于當時人地矛盾并不突出，再加上國家對小農經濟的扶持，新立戶者一般可以獲得百畝左右的土地，即便存在不足，也不會相差太遠。這個制度一直維持到呂后時代，還能夠正常發(fā)揮作用。

但是，隨著社會的長期安逸，這些土地逐漸變成了私有制，到了“文景之治”時代，這種私有制變成了土地兼并，鄉(xiāng)里兼并勢力非常活躍。如果說授田制下的土地買賣還受到某種限制外，則這種限制在景帝之后就失去了效用。兼并使得本來就十分脆弱的小農的土地日益集中在這部分人手中，導致小農不斷陷入破產的境地。隨著武帝以降，授田制的廢止，再加上豪強勢力對小農的兼并導致其破產流亡和大量奴婢化，國家在鄉(xiāng)里的控制就面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

而百姓一旦淪身為奴裨則意味著國家對其人身的、經濟的控制權的喪失。國家無力從根本上解決土地兼并對國家在鄉(xiāng)里人身、經濟控制帶來的沖擊。所以面對小農破產，西漢中期后的君臣在對流民“招流”的同時，呼聲最高的便是“限奴”，與之相伴的則是企圖從一定程度上解決小農破產之源的“限田”。由此掀起西漢中后期國家與豪強間圍繞土地和奴牌問題的經濟和人身控制權爭奪。而能與國家爭奪土地和奴婢的豪強的崛起，正是西漢基層治理崩壞的結果。

豪強抬頭架空鄉(xiāng)賢控制基層

秦和西漢前期，國家在鄉(xiāng)三老、里父老等具有基層鄉(xiāng)賢的選用中具有主導地位，當時國家對鄉(xiāng)里強宗大家的抑制和垂直型鄉(xiāng)里行政體系的存在，當時的鄉(xiāng)里權力結構體現出極強的王權一元支配色彩。三老、父老體系充其量是國家在鄉(xiāng)里一元支配的組成部分而已，至于孝悌和力田之屬更是如此。對基層的控制實際是相當嚴密的。

這個時期，國家對可能同自己爭奪基層控制權的鄉(xiāng)里大宗豪強保持高度謹慎的態(tài)度，對其的預防大于依賴，對其武斷鄉(xiāng)曲及不法現象只要王權需要完全掌握縱橫打擊的主動權。但，隨著社會經濟的發(fā)展，漢初“黃老之治”已經不能滿足社會的需要了。主張加強中央集權，實現大一統(tǒng)的儒家思想便起而代之。漢武帝接受董仲舒的建議，“罷黜百家，獨尊儒術”，采用經過董仲舒改造過的新儒學，實則外儒內法，作為官方意識形態(tài)指導思想。

自漢武帝確立“獨尊儒術”之后，新儒學成了漢帝國的正統(tǒng)思想，為了加大推行力度，鼓勵基層士人攻讀儒家經典，漢政權把學習《六經》和出任國家官吏結為一體。這無疑加速了儒學的普及。至平帝時全國自中央、郡(國)、縣、鄉(xiāng)至基層的里，建立起完整的教育體系。里部的學校“序”是幼童學習的專門場所，自此以后，所有里部幼童必須接受儒學教育。