清朝管理官員，除三年對外官一次“大計”和對京官一次“京察”，以及履職引見、年終陳述等外，還有一項特殊的制度——密考。此制源于康熙時期的密折奏事，正式實行于乾隆朝，一直使用至清朝滅亡。由于考語清單是在每年年終奏報，所以密考也被稱作“年終密考”。

這一重要的官員管理制度，因其機密性，并不載于公開的《大清會典》和《吏部則例》等國家大典之中。那么，這項制度是怎樣形成和演變的，曾發揮了怎樣的作用，我們今天該怎么評價這一制度呢？

由于密折的制度化，密考也由較低級官員對高級官員的秘密監督，逐漸演變為高級官員對低級官員的秘密考核

現存最早的密折是康熙朝的小密折，只有巴掌大小，十分便于秘藏。從密折的內容來看，康熙帝是希望通過暗中指定少數親信不時地把地方上的所見所聞秘密進行匯報，以及時了解地方民情、掌握地方大員的動態。密報者的職位不高，但均是皇帝心腹。被考察的官員，范圍并不明確，有大員也有小吏，以大員為重點。因此，康熙帝再三叮囑奏報者：“凡有奏帖，萬不可與人知道。”“凡奏折不可令人寫，但有風聲，關系匪淺。小心，小心，小心，小心！”(故宮博物院明清檔案部編《關于江寧織造曹家檔案史料》)有時，康熙帝還會在密折中要求他們了解某種情況。如康熙四十八年(1709)，皇帝在蘇州織造李煦的密折中批示：“近日聞得南方有許多閑言，無中作有，議論大小事，朕無可以托人打聽。爾等受恩深重，但有所聞，可以親手書折奏聞才好。”(中國第一歷史檔案館藏朱批奏折)李煦遂于當年十二月和次年正月連上兩道密折，奏報他所了解的情況，內容涉及戶部尚書、江蘇巡撫等多名官員。

此時康熙帝對地方官員的秘密了解尚無明確的時間規定，也無內容范圍要求，全憑奏報人與康熙帝關系的密切程度，或者根據康熙帝的指令隨時隨地奏報，還算不上正式的考察。

雍正帝繼位后，面臨吏治敗壞、國庫空虛的局面。他將密折視為推行新政的重要工具，建立了自繕寫、裝匣、傳遞，到批閱、發回本人，再繳進宮中的一整套規章制度，并擴大了密折的應用領域。康熙朝的密折多以官員“請安折”的形式出現，內容主要集中在地方官民動態。而雍正朝的密折上自軍國重務，下至民間瑣事，均有涉及。利用密折監督地方官員，更成為雍正帝駕馭群臣的一個重要手段，相關內容屢見不鮮。如年羹堯一案中，李維鈞、田文鏡等人在自己的密折里，均曾向雍正帝密報過年羹堯的一系列罪證，堅定了他懲辦年羹堯的決心。

由于密折的制度化，雍正朝允許使用密折奏事者不再局限于皇帝的幾個心腹官員，密考也由康熙朝時的較低級官員對高級官員的秘密監督，逐漸演變為高級官員對低級官員的秘密考核，并且這種考核越來越趨于制度化。大致可以分為三種情況：第一種是京官到地方出差時，要奏報沿途官員的情況。第二種是地方官員尤其是督撫履新時，須將赴任途中所見官員或原任地官員情況進行匯報。第三種是雍正帝專門要求某地官員對當地同僚情況進行匯報。如李衛任云南鹽驛道時，雍正帝暗中囑咐云南永北鎮總兵馬會伯：“朕聞李衛狂縱，操守亦不如前，果否？一點不可狥私情恩怨，據實奏聞。”(《雍正朝漢文朱批奏折匯編》)這些雖然都屬于部分官員密訪、密奏的非正常考核，但是密考制度已經呼之欲出了。

至乾隆四十九年，密考才漸成慣例，即每年年底，各省總督、巡撫要分別將所轄兩司以及道、府官員賢否情況形成密考考語，以奏折形式密報皇帝

乾隆帝繼位伊始，遇到了如何快速駕馭群臣、穩定政權的問題。雍正十三年(1735)十月初八，雍正帝駕崩僅月余，乾隆帝就在兩淮鹽政高斌的奏折中批示：“南省督撫各大員優劣品行，朕實不知，可密奏來。”高斌隨后上了《奏為密奏南省督撫并各大員考語事》折，匯報了江南省督撫及各大員的情況。

很快，這一形式被乾隆帝廣泛使用。乾隆元年(1736)三月，他首次明確訓諭各省督撫：“朕即位之初，各省道府諸員，皆不深知其人。汝等可將各屬員賢否事跡，各折奏前來。務須秉公甄別，以備朕錄用。”(《清高宗實錄》)從此，各省督撫均需對所屬道府以上官員進行秘密考核，并及時奏報皇帝，密考制度開始向常規考核演變。

任何新制度的推出和實行，總要經過一個過程，況且因密考不在令典規定，不屬于官員固有任內職責，雖然乾隆帝下了諭令，但各省督撫好像尚未完全領會皇帝的意圖，開始奏報并不積極。所以乾隆帝經常在批覽某位督撫奏折或某位督撫陛見時，親自囑咐一番，要求其對所屬官員進行密考。乾隆三年六月初三，針對署理廣東巡撫王謩(mó)在“各保府道賢員自行封奏”一事上的推托，乾隆帝特發上諭：“朕御極之初曾有旨，著各省督撫將屬員賢否具折奏聞。彼時各省督撫皆陳奏一次，乃今并無一人陳奏者……豈必待朕諭旨屢頒而始為遵旨敷陳了事已耶？……似此均當隨時奏聞。”這道上諭，也是乾隆帝首次明確密考應該成為一項制度。

至乾隆四十九年，因各省提督總兵選任的問題，乾隆帝又于六月初七發出上諭：“嗣后……其兩司道府賢否，亦著各該督撫每年陳奏一次。”(《乾隆朝上諭檔》)至此，密考漸成慣例。即每年年底，各省總督、巡撫要分別將所轄兩司(布政使、按察使)以及道、府官員賢否情況形成密考考語，以奏折形式密報皇帝。

嘉慶二年(1797)，嘉慶帝進一步從制度上明確了年終奏報密考考語清單的具體要求，此后一直到清朝滅亡，密考制度從未間斷。