1901年4月，山東巡撫袁世凱就變法問題上奏清廷，陳述自己的主張。在涉及財政問題時，袁世凱以為：“西方各國的財政收入，主要來源于采礦、修筑鐵路、 興辦商務、開辦金融機構等行業。近年來中國的筑路、采礦等行業，都已開始興辦，而要獲得實際的收效尚需時日。因此，面對當前朝廷財政窘迫的局面，較為有效 的途徑應是發展商業……”

袁世凱上奏時，清廷正面臨著內外交困的局面：對內是義和團運動雖在中外勢力的聯合絞殺下失敗了，但卻嚴重削弱了朝廷的統治基礎；對外是庚子事變后，清廷面臨著巨額戰爭賠款，兼之甲午以來對外屢戰屢敗的結局，造成國力、國庫的嚴重空虛。這時，為維護處于風雨飄搖中的朝廷，清廷上層被迫拾起維新志士用鮮血染紅的“變法”方案，試圖“漸致富強”，轉變自身的頹勢。在統治上層的支持下，身為洋務派先鋒的袁世凱順時而為，從教育、實業、軍制、吏治、財政等方面提出了學習西方，變法自強的主張。本文開始提及的奏議，正是袁世凱在財政方面的意見。在袁世凱看來，要解決目前朝廷財力支出的窘境，必須學習西方，在繼續發展筑路等行業的基礎上，大力發展商業。此時的袁世凱，正在山東任職。他的這番話，自然是針對山東的局勢有感而發。

19 世紀末、20世紀初的山東，正處于德人的垂涎覬覦下。1898年，德國強迫清廷簽訂《膠澳租界條約》，強占青島，攫取了修筑青島至濟南即膠濟鐵路及沿線開采礦山的權利。顯然，按照德人的計劃，他們絕不會安于膠州灣一隅，而是以此為基點，將貪婪之手伸向廣闊的山東腹地。條約簽訂后，德人隨即開始修筑膠濟鐵路。但在筑路的過程中，中德雙方發生了許多沖突。

修筑鐵路需要占用大量耕地。按照當時的做法，耕地被占用的鄉民，均應給予一定的補償。但 在此過程中，卻有許多補償款被德方雇傭人員私吞，嚴重損害了鄉民的利益。同時，鐵路經過之處，發生了野蠻挖掘墳墓的事件，傷害了中方居民的情感。對于德人漠視己方的態度，中方居民或隱忍不發，或因怯弱不敢告官，但即使訴諸官府，也因官員守舊、缺乏與外人交涉的能力而難以維護鄉民的權益。在自身利益不斷受到損害的局面下，鄉民與德人的矛盾終于在1899年以流血暴力的形式爆發了。

這一年，膠濟鐵路修至高密境內芝蘭莊一帶。這里的地勢北高南低，一經東西走向的路堤穿越，雨季時容易在路堤北部造成積水，對鄉民收成造成不利影響。對此，鄉民多次向工程部門反映，請求在修筑這一段鐵路時多開涵洞，盡量增加泄洪量。對這一合情合理的要求，路方卻置之不理。在自己的愿望難以得到實現、鐵路卻即將修筑到此的情況下，從1899年夏天開始，鄉民開始逐漸聚集起來，阻撓鐵路的修建。不久，素來對華人蠻橫無禮的德國駐膠澳總督葉什克派兵鎮壓，芝蘭莊死傷村民百余名。隨后，德軍得寸進尺，竄入高密縣城，肆意燒殺 搶掠。面對德人的侵略，山東巡撫毓賢卻答應賠償德人損失，并下令禁止鄉民阻路的舉動。德人的暴行與地方官員的無能進一步激化了中德雙方的矛盾，事態被不可 避免地擴大了。1900年初，武生李金榜率領3000余人沖擊鐵路施工現場。事態發展至此，山東的地方官員根本無力應對，而德人已開始威脅要以武力解決， 逼迫清政府出兵鎮壓。此時的山東當局，無疑已因一段鐵路的建設處于內外交困的境地。這卻為即將上任的洋務派官員袁世凱提供了絕好的施政舞臺。

1900年初，已被擢升為山東巡撫的袁世凱正式上任。對于山東的局勢，袁世凱遠較前任清醒。早在1899年的奏折中，袁世凱就以為，德人垂涎山東的利益， 由來已久。現在與英人在山東分界造路（津浦路），德方的工程、管理人員，很快將大批趕來。山東的民眾性格剛強，又普遍地彌漫著濃厚的仇外情緒。一旦雙方發生沖突，德人就會以此為借口，出兵侵犯我方，進而尋求自治。這自然是嚴重侵犯我國主權的行為，但在國勢虛弱的形勢下，朝廷不宜再開戰端。因此，當前較為現實的策略是請求朝廷選派熟悉洋務的官員，遇事則依照約章持平辦理，避免雙方因矛盾激化造成事端。同時，建議朝廷派遣軍隊分駐鐵路各處，保護過往的外人的安全。這樣，便盡量避免了中外雙方沖突的可能，在一定程度上鉗制他們侵略的企圖。這里，袁世凱一改山東地方大員保守仇外的觀念，轉而以依靠約章、文明理性的方式抵制外來威脅，為己方爭取更多的利益。袁世凱這種開明的觀念在很大程度上破解了山東政局的困境，推動了膠濟鐵路向山東腹地延伸。

本來，依靠鐵路的修筑使自己獲取最大的利益，是德國殖民當局的根本目的。但鐵路所到之處，確實能使當地的商貿騰飛，促進經濟發展卻是不爭的事實。熟諳洋務的袁世凱自然深知這一點。于是，他在山東上任后，迅速請回尚在柏林擔任清廷公使的蔭昌，負責指點擬定修筑鐵路的章程——《膠濟鐵路章程》。明達洋務并熟知德國法律的蔭昌，在清官府直接與德國交涉的前沿陣地濟南，幫助袁世凱完成了路礦章程的大部分細節。根據其中的規定，鐵路修筑事宜由華德雙方共同集股辦理；地方官員幫助公司辦理購地、租房、招工事項，鐵路公司不得妨礙居民利益；由山東巡撫派兵保護鐵路。以上內容中，前兩點保證了華方對鐵路的部分所有權，并盡量避免了中德雙方的沖突，使外人難以找到侵略的借口；后一點則對德方可能的侵略進行了抵制。雖然雙方對膠濟鐵路作用的認識并不一致，但袁世凱的建議畢竟會使鐵路更為順利地延伸下去。這一點，無論是對急于開辟山東市場的德方，還是對勇于通過變革，改變山東落后面貌的洋務派官員來說，都是至關重要的。由于各自認識到鐵路開通的重要性，雙方最終在1900年3月21日簽署了章程。這一天，離袁世凱正式到山東上任，尚不滿一個月。

1903年初，袁世凱離開山東，擢升為北洋大臣兼直隸總督。不過，他的繼任者周馥、楊士驤等人，仍然都是希望通過變革改變山東落后面貌的官員。在他們的努力下，膠濟鐵路更為順暢地伸向了廣闊的山東內地。接下來，如何與外人爭利，使這條鐵路對山東的發展起到良好的促進作用，成為開明官員首要考慮的問題。隨之，一個大膽的計劃在他們的腦海中產生了。

袁世凱調離山東后，仍未忘記他本人在1901年主張的發展鐵路、商業的奏議。1904年5月，在膠濟鐵路以及計劃從天津修至上海的津浦鐵路即將在濟南交匯的時候，袁世凱會同山東巡撫楊士驤上奏清廷，建議以火車的開通為契機，在山東濟南主動開辟商埠，同時開放濰縣、周村兩處作為分埠。與強開商埠不同，濟南等三地商埠的行政、司法、稅收等主權皆由中方掌握，實現了利權在我，以鐵路推動商貿發展的目的。

從1904年6月開始，當從膠濟鐵路駛來的列車汽笛聲開始有規律地打破老濟南府寧靜的時候，山東的省城也開始在新世紀的黎明加速了自身轉變的進程。此后，伴隨著津浦鐵路的全線通車，以及商埠經濟的飛速發展，最終成就了濟南作為華北重要的經濟中心和區域性中心城市的地位。